派出所作為公安機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)，其是否可以成為行政訴訟的被告以及什么時候才能成為行政訴訟的被告，在司法實(shí)踐中確有一定的爭論。筆者就此進(jìn)行分析，以期厘清派出所在行政訴訟中的被告資格認(rèn)定問題，對此類案件的司法處理提供梳理和借鑒。
一、派出所的性質(zhì)
派出所是市、縣（區(qū)）公安局管理治安工作派出機(jī)關(guān)，是公安機(jī)關(guān)的基層組織。其任務(wù)是管理轄區(qū)的社會治安，維護(hù)公共秩序，預(yù)防和制止違法犯罪行為和治安災(zāi)害事故的發(fā)生，保護(hù)公共財產(chǎn)，保障公民合法權(quán)益，保衛(wèi)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的安全。它的職責(zé)是對轄區(qū)內(nèi)的各地段、各部位實(shí)行治安管理，協(xié)助大中型單位搞好保衛(wèi)工作，開展以治保會為主體的多層次的群防工作，管理戶口和居民身份證，協(xié)助偵破涉及轄區(qū)內(nèi)的刑事案件。它的權(quán)限是治安行政管理權(quán)；治安管理處罰權(quán)；治安案件和一般刑事案件調(diào)查權(quán)；執(zhí)行社會監(jiān)督改造、監(jiān)督考察權(quán)；治安行政強(qiáng)制權(quán)；使用秘密手段和使用武器、警械權(quán)。由此可見，派出所是公安機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)。
所謂派出機(jī)構(gòu)是指省、自治區(qū)、直轄市和各級市人民政府的職能部門根據(jù)需要所設(shè)置的從事某種專門職能的機(jī)構(gòu)。派出機(jī)構(gòu)分為兩類，一類具有行政主體資格，例如：公安分局、地稅分局、工商分局、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督分局和食品藥品監(jiān)督管理分局；一類不具有行政主體資格，例如：規(guī)劃分局和環(huán)保分局。由此可見，派出所是不具有行政主體資格的派出機(jī)構(gòu)。
二、派出所在行政訴訟的被告資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)
派出所作為公安機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)，要分析其在行政訴訟中的被告資格問題，首先要確認(rèn)派出機(jī)構(gòu)在行政訴訟中的被告定位。在法律上派出機(jī)構(gòu)是人民政府的工作部門根據(jù)法律與需要而設(shè)立的派出機(jī)構(gòu)。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第二十條規(guī)定，派出機(jī)構(gòu)能否成為被告，取決于是否有法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)，有法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的，具有被告資格，否則一律視為委托，則不具備被告資格。
因此，派出所在行政訴訟中能否成為被告，也是以是否有法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)作為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)的。如果法律、法規(guī)、規(guī)章對派出所有一定的授權(quán)，則派出所就取得了訴訟主體的地位，無論它作出的行政行為是否超越了授權(quán)范圍，它仍然是該行政行為的法律上的主體和法律后果的承擔(dān)者，即應(yīng)以該派出所為被告。但是，如果法律、法規(guī)、規(guī)章沒有給派出所授權(quán)，無論該派出所事實(shí)上是否以自己名義作出行政行為，它在法律上仍然不是該行政行為的主體和責(zé)任人，即不能以該派出所為被告，而應(yīng)以所派出所的行政機(jī)關(guān)即公安機(jī)關(guān)為被告。
三、具體分析派出所在行政訴訟的被告資格認(rèn)定
1、有授權(quán)即有被告資格?！吨伟补芾硖幜P法》第九十一條規(guī)定：“警告、五百元以下罰款可以由公安派出所決定”。即派出所在警告和五百元以下罰款的范圍內(nèi)取得了行政主體的資格，能以自己的名義作出具體行政行為并由自己負(fù)責(zé)。從本條的規(guī)定可以看出，如果派出所做出警告和五百元以下罰款決定，則派出所在行政訴訟中具備被告資格。
2、超越授權(quán)仍有被告資格?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《行訴解釋》）第二十條第三款規(guī)定：“法律、法規(guī)或者規(guī)章授權(quán)行使行政職權(quán)的行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)或者其他組織，超出法定授權(quán)范圍實(shí)施行政行為，當(dāng)事人不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以實(shí)施該行為的機(jī)構(gòu)或者組織為被告”。例如派出所處以五百元以上的罰款，則派出所還是可以在行政訴訟中具備被告資格。從本條的規(guī)定中可以看出，如果派出所具體行政行為超越授權(quán)范圍，則派出所在行政訴訟中仍具備被告資格。
3、無授權(quán)則無被告資格?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《行訴解釋》）第二十條第二款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或者派出機(jī)構(gòu)在沒有法律、法規(guī)或者規(guī)章授權(quán)的情況下，以自己的名義作出具體行政行為，當(dāng)事人不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以該行政機(jī)關(guān)為被告”，例如派出所沒有實(shí)施行政拘留的權(quán)力，但它對公民實(shí)施了拘留，在這種情況下，派出所沒有資格成為被告。從本條的規(guī)定可以看出，如果派出所實(shí)施“警告和五百元以下罰款”以外的行政處罰時，則派出所在行政訴訟中不具備被告資格，設(shè)立它的公安機(jī)關(guān)為被被告。
4、超越授權(quán)和無授權(quán)同時存在時，也無被告資格。假設(shè)派出所既對公民實(shí)施了拘留，又處以五百元以上的罰款，此時的被告應(yīng)當(dāng)是誰？按照《行訴解釋》第二十條二款的規(guī)定，派出所無拘留權(quán)，被告應(yīng)當(dāng)是縣級公安機(jī)關(guān)；按照《行訴解釋》第二十條三款的規(guī)定，派出所超出授權(quán)范圍，其本身可以作為被告。那么究竟該確定誰為被告呢？在筆者看來，如果上述兩種情況同時發(fā)生，可將縣級公安機(jī)關(guān)為被告。原因有三：其一，根據(jù)《行訴解釋》第二十條第二款的規(guī)定，縣級公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對派出所的拘留行為負(fù)責(zé)，成為被告；其二、派出所是縣級公安機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)，本身沒有執(zhí)法主體資格，其行為產(chǎn)生的后果最終由公安機(jī)關(guān)來承擔(dān)。因此，即縣級公安機(jī)關(guān)可以成為被告；其三、派出所是公安機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)，公安機(jī)關(guān)對派出所進(jìn)行監(jiān)督，派出所對其負(fù)責(zé)，則將公安機(jī)關(guān)列為被告有利于追究責(zé)任。
綜上，濟(jì)南律師服務(wù)網(wǎng)曲律師認(rèn)為，派出所作為公安機(jī)關(guān)的基層組織和派出機(jī)構(gòu)，其工作涉及人民群眾生產(chǎn)、工作、生活的各個環(huán)節(jié),與人民群眾切身利益息息相關(guān)，其在行政訴訟中的被告資格認(rèn)定，直接關(guān)系到受具體行政行為侵害的公民、法人或其他組織能否順利地行使訴權(quán)并及時有效的獲得相關(guān)救濟(jì)。因此人民法院在審理此類案件時，要堅持法律原則和相關(guān)規(guī)定，從派出所的具體行政行為是否有法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)這方面來仔細(xì)考察認(rèn)定。
